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Le Conseil d’État et la loi de 1905 : primauté au libre exercice du culte

Dans l’indifférence quasi-générale le Conseil d’État a rendu, mardi 19 juillet 2011 une série de cinq décisions à propos de l’interprétation de la loi de séparation des églises et de l’État de 1905. Voyons quelles en sont les principales conséquences.

Des affaires sensiblement similaires : les collectivités territoriales et leurs cultes

Toutes les affaires traitées par le conseil d’État avaient pour cadre général des décisions de collectivités territoriales, engageant un financement public pour aider à l’exercice d’un culte ou à l’aménagement de lieux « religieux ».

Voici un résumé de ces cinq affaires :

  1. La commune de Trélazé (Maine-et-Loire) avait, via le Conseil municipal, acheté un orgue (octobre 2002) destiné à être installé dans l’Église de la commune. Le recours avait été porté par un habitant de la commune, et validé par le tribunal administratif de Nantes, en première instance et en appel par la cour administrative. L’affaire avait été portée devant le Conseil d’État par la commune.
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  2. La ville de Lyon avait voté (avril 2000) une subvention de 1,5 million d’euros pour aider une fondation privée (la Fondation Fourvière) à construire un ascenseur pour desservir la crypte et la nef de la Basilique Notre-Dame de Fourvière, sur la colline du même nom. La Fédération de la libre pensée du Rhône avait contesté cette décision, rejetée deux fois par le tribunal administratif et la cour d’appel administrative de Lyon. Les plaignants demandaient l’annulation des précédentes décisions.
  3. En 2003, la Communauté urbaine du Mans (Le Mans-métropole, Pays-de-la-Loire) avait voté une subvention pour aménager un local désaffecté en « abattoir local temporaire d’ovins » (qui doit ensuite obtenir un agrément sanitaire). Cette décision, contestée par un particulier, avait été cassée par deux fois par le tribunal administratif. La communauté urbaine s’était pourvue en cassation.
  4. En 2004, la ville de Montpellier (Hérault) avait signé une convention avec l’association franco-marocaine de Montpellier et sa région, visant à mettre à disposition (à des fin d’exercice du culte) une salle polyvalente construite deux ans auparavant. La décision avait été contestée par des conseillers municipaux. Le tribunal administratif avait validé la demande des plaignants et la cour d’appel administrative de Marseille avait confirmé le premier jugement. C’est la commune de Montpellier qui contestait devant le Conseil d’État ces décisions.
  5. Enfin, en 2003, le conseil municipal de Montreuil (Seine-Saint-Denis) avait conclu un bail emphytéotique d’une durée de 99 ans avec la Fédération cultuelle des associations musulmanes de Montreuil, moyennant une redevance annuelle d’un euro symbolique, en vue de l’édification d’une mosquée sur un terrain communal. Une conseillère municipale avait contesté la décision et eu gain de cause au tribunal administratif. Puis la cours d’appel administrative avait cassé la décision. la conseillère municipale se pourvoyait en cassation.

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 Première constatation, il ne s’agit pas d’un seul et même culte. C’est plutôt réjouissant, et cela tord le cou à l’affirmation selon laquelle une religion (l’islam) est en contradiction constante avec les lois de la République. Mieux, cela renforce la thèse d’un religieux « qui fait débat », qui est contesté dans l’espace public et qui provoque des actions et des mobilisations (y compris en justice).

Dans quatre des cinq affaires, le Conseil d’État a donné raison aux collectivités territoriales. Seule la ville de Montpellier a été condamnée. Voyons quelles en sont les raisons.

Oui à une aide des collectivités territoriales, non à la « gratuité »

Il ressort de ces cinq décisions que les collectivités territoriales ont tout à fait le droit de participer au financement de l’entretien ou de l’aménagement des lieux de culte. Et le Conseil d’État encourage la contractualisation de ces participations (faire des conventions, passer des accords avec les cultes).

  1. A Trélazé, la commune a le droit de participer à l’achat d’un orgue car il existe un « intérêt public local (organisation de cours ou de concerts de musique) et qu’un accord, qui peut par exemple figurer dans une convention, encadre l’opération ». Dit autrement, des concerts ouverts au public, et une convention qui permet à la municipalité de faire usage de l’objet dont est elle également propriétaire.
  2. A Lyon c’est l’existence  d’un « intérêt public local lié à l’importance de l’édifice pour le rayonnement culturel et le développement touristique et économique de la ville » qui justifie selon le Conseil d’État la validité de l’intervention de la mairie. La Basilique de Fourvière est certes un lieu de culte, mais c’est aussi un lieu touristique et culturel et il est légitime que la ville participe à son aménagement. En revanche celle-ci doit s’assurer que l’argent va bien servir à cet aménagement et pas à autre chose. Et enfin, ce n’est pas grave si des croyants utilisent cet ascenseur pour aller exercer leur culte, l’important étant qu’il puisse surtout permettre aux visiteurs de prendre de belles photos de la ville dans laquelle ils dépensent leur argent.
  3. Au Mans, c’est encore l’intérêt public qui autorise la Communauté urbaine à aménager un abattoir temporaire : « ainsi, la nécessité que les pratiques rituelles soient exercées dans des conditions conformes aux impératifs de l’ordre public, en particulier de la salubrité et de la santé publiques, justifie légalement, en l’absence d’abattoir proche, l’intervention de la collectivité territoriale ». Dans ce cas, on commence à voir la tendance de la gestion des cultes en fonction de la « salubrité », de la « santé publique », nous y reviendrons dans un autre billet. Le Conseil d’État rappelle donc l’importance du « libre exercice du culte » mais également l’importance de la neutralité et de l’égalité. Autrement dit, il faudra louer cet espace aux associations religieuses qui en font la demande, qu’elles quelles soient. Ce qui veut dire que des associations musulmanes, juives, catholiques mais également des groupes satanistes ou des scientologues peuvent prétendre à utiliser ce lieu d’abattage rituel…
  4. Dans le cas de la ville de Montpellier, le Conseil d’État rappelle qu’une municipalité peut tout à fait mettre à disposition une salle qui lui appartient pour l’exercice d’un culte, mais elle doit la louer (pas de mise à disposition) et respecter le principe de neutralité (pas d’aide par la suite à un culte). « En revanche, [nous dit le conseil d’État] la mise à disposition pérenne et exclusive d’une salle polyvalente en vue de son utilisation par une association pour l’exercice d’un culte a pour effet de conférer à ce local le caractère d’édifice cultuel et méconnaît les dispositions de la loi du 9 décembre 1905 ». Dit autrement, l’usage exclusif et pérenne à des fins d’exercice du culte suffit en droit, à transformer une salle polyvalente en édifice cultuel. Mieux encore, une commune ne peut pas s’opposer à la mise à disposition d’une salle municipale « au seul motif que cette demande lui est adressée par une association dans le2%ut d’exercer un culte ». Voilà qui risque de multiplier les procédures administratives…
  5. Enfin, à Montreuil, le Conseil d’État a autorisé « la conclusion d’un bail de longue durée (« bail emphytéotique administratif ») entre une collectivité territoriale et une association cultuelle en vue de l’édification d’un édifice du culte.  Le législateur a permis aux collectivités territoriales de mettre à disposition un terrain leur appartenant, en contrepartie d’une redevance modique et de l’intégration, au terme du bail, de l’édifice dans leur patrimoine ». Les communes peuvent donc louer à des sommes modiques (reste à s’entendre, en droit, sur ce que signifie modique…) des terrains pour l’édification de lieux de cultes qui lui reviendront à la fin du bail. C’est d’ailleurs une « méthode » qui date des années 1920-1930 où l’on a accordé des baux emphytéotiques à des associations pour construire des Églises. Le Conseil d’État confirme donc qu’il estime cette pratique en non-contradiction avec la loi de 1905.

Les conséquences juridiques de ces décisions

Comme le Conseil d’État fait bien les choses, dans son communiqué il résume les enjeux et propose des interprétations. Et comme je partage ce que dit le juge administratif, mieux vaut lui laisser la parole :

Le Conseil d’État a rappelé qu’en vertu de ces dispositions, les collectivités publiques peuvent seulement :

  • financer les dépenses d’entretien et de conservation des édifices servant à l’exercice public d’un culte dont elles sont demeurées ou devenues propriétaires lors de la séparation des Églises et de l’État ;
  • ou accorder des concours aux associations cultuelles pour des travaux de réparation d’édifices cultuels.

Il leur est en revanche interdit d’apporter une aide à l’exercice d’un culte.

By Jastrow (Own work (own picture)) [Public domain], via Wikimedia Commons
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Dans ce cadre, deux enseignements majeurs se dégagent des décisions du Conseil d’État :

  • d’une part, si la loi de 1905 interdit en principe toute aide à l’exercice d’un culte, elle prévoit elle-même expressément des dérogations ou doit être articulée avec d’autres législations qui y dérogent ou y apportent des tempéraments ;
  • d’autre part, si les collectivités territoriales peuvent prendre des décisions ou financer des projets en rapport avec des édifices ou des pratiques cultuels, elles ne peuvent le faire qu’à la condition que ces décisions répondent à un intérêt public local, qu’elles respectent le principe de neutralité à l’égard des cultes et le principe d’égalité et qu’elles excluent toute libéralité et, par suite, toute aide à un culte.

On ne saurait mieux dire.

Quelques liens pour finir

Temps de rédaction du billet : 4h

Loïc Le Pape

Maître de conférence – Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne
Centre européen de sociologie et de science politique (CESSP)

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